自从我国实行改革开放政策以来，很多意义重大的改革都是首先表现为农民的“群体性违法”，但是能因为法律配套不及时，就去阻挡亿万农民的改革大潮吗？在改革开放初期，最早推动的农村改革是全面推行农村承包制，那时候我在国务院工作，作为万里同志秘书参与和推动这项改革。在农村改革初期实行承包制就是违法，违反的是《中华人民共和国宪法》，因为宪法规定人民公社制度不可动摇。通过亿万农民的踊跃参与，不仅推动农村经济走向繁荣，还推动了宪法的修改，最终把“人民公社”从宪法中删除。

 

    在这以后的若干年里，农民进城又引起各级政府的紧张。农民进城是农村剩余劳动力寻求出路和来参与创造城市文明的，可各地政府却花费大量人力物力去封堵，把他们进城称为“盲流”，还订立了许多法律法规进行限制，多少行政资源就这样被滥用了。好不容易才弄明白，原来封堵是做错了。现在虽然允许农民进城了，又给他们起了个名字叫“农民工”。过去五十年代我们和上辈人被招工进城的，怎么不叫农民工啊，为什么现在就要叫农民工，进城工作几年还改变不了农民身份？不仅如此，还把他们的子女叫“农民工子女”，是很没道理的。现在他们堵不住农民进城了，却又想办法堵住城里人不让出去。一些地方政府现在把限制城市居民购买农村房，阻碍他们到农村去居住，作为自己的奋斗目标，我国的行政资源就这样又一次被滥用了。现在城市化是中国的大潮，建设社会主义新农村也是中国的大潮，这两个大潮是在同步进行的。在城市化发展过程中需要扩大的建设用地从哪里来？增量土地主要来自于农村，因此必须统筹城乡发展。

 

    现在全国人民越来越关注的是耕地被占用问题，18亿亩耕地的红线必须守住。怎么守住呢？有些人发愁了，说我国现在耕地只剩下18.3亿亩了，这可以占用的0.3亿亩土地还要分为14年使用，城市怎么建设呢？其实除了18亿亩耕地以外，我国还有农村建设用地1.9亿亩。现在农民大量进城，可是家里还多占着一块宅基地，全国平均一个农民占0.3亩宅基地，一户大约占一亩宅基地。因此浪费土地的重点在农村。农民大量进城为城市建设提出了新的课题，近十年来农民进城已有两亿人，平均每年1600——2000万人。一方面农村大量村庄占地闲在那里不能合理利用，而另一方面城市化发展需要扩大城市面积，给守住18亿亩耕地红线造成了越来越大的压力。

 

    由于农民进了城根却留在农村，只是一个人进城而不是全家进城，因此就要汇钱回乡，就要回家过年，由此产生的“春运大潮”蔚为壮观，几亿人口在交通线上流动，这是只有在中国才能出现的旷世奇观。为什么出现这种怪现象？就是因为农民一脚进了城，一脚还在农村，而且还多占着村庄占地。现在我国城市化率已经达到44%，未来十年农民进城还有近两亿人。这种情况下，考虑如何合理调配城乡建设用地就是必须的了。

 

    现在城市发展需要增加建设用地，农村越来越多的空置出了建设用地，这其中难道就没有办法综合考虑与解决吗？最近有的城市在试行“宅基地换房”。我对这个问题的设想是，要进一步的把这种置换具体化、普遍化。农民进了城，土地也要进城。可以把农民的村庄占地折算成一种建设用地凭证，让农民全家带着“地票”进城。实际上两亿农民已经进城多年了，应当按照年限，分别将其变为户籍意义上的“城里人”。比如上海近年来每年有20万农民进城，20万人就算是6万个家庭，背后就有6万亩村庄占地，核40平方公里。假定上海在每年新接收这20万农民的同时，还能够同时接收40平方公里建设用地指标，这样做不仅不会扩大全国的建设用地或者减少耕地，反而有可能会增加耕地。因为村庄占地多数是好地，经过复垦可以恢复为耕地。而拿到“地票”的城市所扩大的建设面积，则不一定都要占用耕地。“地票”本身有价值，进城农民至少可以换得一套小户型经济适用房，这又比过去两手空空进城好得多，它有利于农民在城里安居乐业，也有利于经济与社会的稳定。减少了村民的村庄也没有吃亏，因为土地没有被谁拿走，进城人员带走的只是建设用地指标。当然村里应当按照土地调整要求，合理使用这些土地，不允许被滥用。

 

    现在中央要求进行“五个统筹”，包括“统筹城乡发展”、“统筹经济社会发展”。在城市化进程中我们应同时考虑，如何推动新农村建设、如何推动农村建设用地合理转化等问题。我们可以把这个大思路称为“经营国土”，即从城乡建设与发展的全局，统筹考虑土地资源的调配与合理利用问题。诺贝尔经济学奖获得者、美国经济学家斯蒂格利茨说：“二十一世纪对世界影响最大有两件事：一是以美国为首的新技术革命，二是中国的城市化”。只要我们能真正理解城市化的含义是农民进城，克服法律制度上的不完善与城乡割裂的传统观念障碍，我国的城市化进程一定能够健康推进，中国的城市化一定能够造福于包括农民在内的全国人民。