关于检查《物业管理条例》执行情况的报告
(2007-11-2 16:15:41) [发送到微博] 
关于检查《物业管理条例》执行情况的报告
──在北京市第十二届人民代表大会常务委员会第三十九次会议上
市人大常委会副主任 赵久合
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
根据市人大常委会工作安排，从今年3月开始，市人大常委会执法检查组对《物业管理条例》（以下简称条例）执行情况进行了检查。
为了增强监督检查工作实效，执法检查组制定了工作方案，确定了监督检查重点内容，把执法检查工作与“规范物业管理，营造良好生活环境”议案督办工作合并办理。在市政府及其相关部门全面自查、区县人大常委会普遍检查的基础上，执法检查组分赴涉及东城、西城、崇文、丰台等七个区的14个居住区进行重点检查，召开了两次区县人大常委会检查工作交流会和三次有业主委员会、街道办事处、社区居委会、物业管理企业参加的代表座谈会，并在市人大常委会门户网站开辟专栏，广泛征求了市民的意见和建议，比较全面地检查了条例的执行情况。现将这次执法检查情况报告如下：
一、贯彻实施条例取得的主要成效
条例实施四年来，市政府以“规范物业管理，构建和谐社区”为目标，在进一步加强条例配套规章制度建设、完善市区政府两级管理职能、加强对物业纠纷的排查和调处等方面做了大量工作，我市物业管理工作从积极探索进入逐步规范阶段，条例的贯彻实施取得了一定成效。
一是配合条例实施制定了一批规范性文件，加强了对物业服务行业的监督和指导。市政府有关部门陆续制定了《北京市贯彻<物业管理条例>的若干意见》、《关于加强人民调解化解物业管理纠纷的指导意见》、《北京市物业服务收费管理办法（试行）》、《关于住宅物业项目交接有关问题的指导意见》、《业主大会议事规则》、《业主公约》等十余项规范性文件和示范文本，在前期物业管理、业主大会的成立和运作、物业服务收费、物业交接管理、专项维修资金使用管理、物业纠纷调解化解等方面作出了规定，为指导我市物业管理工作提供了依据。
二是进一步完善市区政府两级管理职能，积累了管理经验。市区两级建设委员会已经建立物业管理机构，在市区两级基本形成分工明确、上下联动的工作机制；将物业服务企业资质审批、前期物业管理招投标备案管理等行政管理事项下移至区县建委，加强了属地管理，提高了工作效率；建立了物业管理情况月报制度和物业管理年检制度，努力做到问题早发现、早处理；对物业服务企业未依法招投标或超越资质等级承接物业项目等违规行为开展了专项整治工作；另外，还开展了物业服务创优评比活动以及规范服务的主题活动，树立了一批行业典型。
三是物业服务行业发展迅速，整体水平逐步提高。目前我市实行物业管理的住宅项目近3200个，建筑面积约2.6亿平方米，占我市住宅总建筑面积的86.6%。物业管理已成为我市房屋管理的主要形式。物业服务企业发展迅速，全市有物业服务企业2696家，其中一级资质企业60家，二级资质企业158家，三级资质企业2478家，从业人员达20多万人。管理水平较高的一、二级企业管理建筑面积占实施物业管理项目总面积的50%以上。
四是涌现出一批优秀物业管理居住小区，为我市物业服务行业健康发展起到了积极的示范作用。我市连续多年开展了物业服务创优评比活动以及规范服务的主题活动，涌现出万科青青家园、丰融园、雍和家园、盛世嘉园等一批优秀物业管理居住小区。其中，万科青青家园、丰融园等54个住宅项目荣获并保持“全国物业管理示范住宅小区”称号，雍和家园、盛世嘉园等292个住宅项目获得“北京市优秀物业管理居住小区”称号。这些优秀物业管理小区对于带动物业服务行业健康发展，促进构建和谐社区工作起到了积极的示范作用。
五是积极探索建立市、区县、街乡、社区四级物业管理纠纷调解机构，加强了对物业纠纷的排查和调处工作。今年5月，市司法局、市建委发布了《关于加强人民调解化解物业纠纷的指导意见》，明确要求建立市、区县、街乡、社区四级物业管理纠纷指导和调解组织体系。各区县在实践中探索物业纠纷调处机制，如有的区县成立了“物业管理纠纷调解委员会”；有的探索建立了居委会、业主委员会、物业企业、开发建设企业等多方联席会制度，定期召开会议，沟通情况，解决问题；有的尝试党的基层组织进社区工作，在协调解决物业纠纷、保持社区安全稳定工作中发挥了重要作用。
二、贯彻实施条例存在的主要问题
检查组认为，条例的贯彻实施虽然取得了一定成效，但仍然存在突出问题，条例的一些规定没有得到有效落实，人民群众关注的诸多问题仍然没有得到很好解决，物业管理矛盾和纠纷时有发生。突出表现在以下几个方面：
（一）业主大会和业主委员会成立率低。条例规定，除了只有一个业主，或者业主人数较少且经全体业主一致同意不成立业主大会的，同一个物业管理区域内的业主，应当在物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府的指导下成立业主大会，并选举产生业主委员会。但是，目前全市3200个住宅项目中，成立业主大会和选举产生业委会的只有574个，成立率仅为17.9%。业主大会和业主委员会成立率低主要有两个方面的原因，一方面是部分业主参与小区公共管理的意识不强，参与自治组织进行自我管理和服务还没有成为迫切需要。这类业主达到一定数量，就很难组织成立符合法定人数的业主大会，也难以选举成立代表全体业主利益的业主委员会；另一方面是条例关于业主大会和业主委员会组织成立的规定比较原则，缺乏可操作性的指导，再加上政府主管部门和社区基层组织监督指导不到位，业主大会和业主委员会的资格认定和组建程序带有很大的随意性和无序性，也经常造成业主大会和业主委员会在组建过程中就夭折流产。
（二）物业企业服务行为不规范。一是部分物业企业服务与市政公用事业服务界限不清。按照条例规定，物业管理区域内，供水、供电、供气、供热、通信、有线电视等单位应当向最终用户收取有关费用。但在检查中我们发现，由于受传统工作习惯的影响，物业服务企业还普遍承担着本应由供热等单位承担的收费及相关设施设备的维护责任。这些事项发生问题时，居民即认为是“物业服务”不到位，将本应由公用事业服务单位承担的责任转嫁到物业企业身上，并以此为由拒绝交纳物业服务费用，造成物业管理矛盾；二是部分物业企业服务意识淡薄，服务不到位。有的物业企业盲目追求利润，收费至上，收费与服务不相符。有的物业企业是从房屋开发建设企业派生出来的，或者是从原来的房屋管理机构改制而来的，服务观念还没有从“管理型”转向“服务型”，往往以管理者自居，态度强硬，造成物业矛盾；三是部分物业企业在物业日常维护上收支不透明，对于公共设施经营的收益也不公示，业主对物业服务企业提供的服务缺少客观的可以量化的评价依据，造成业主对企业服务承诺是否真正兑现持怀疑态度。
（三）物业费收缴率低。条例规定，业主应当根据物业服务合同的约定交纳物业服务费用。但我们在检查中发现，物业费收缴率低已经成为困扰整个物业管理行业的普遍问题，各种原因的物业纠纷往往直接反映在业主拒交或者拖欠物业费上。而业主拒交物业费，造成物业服务企业经营困难或者降低服务质量，使得业主对物业企业更加不满，由此形成恶性循环。据对石景山区4家区属国有物业企业2006年经营情况调查，大多数小区的物业费收缴率为70%左右，没有达到物业服务企业维持正常经营管理活动所需要的80%收缴率，其中芳星园小区物业费收缴率为45%，最低的鲁谷重聚园小区只有10%。再如怀柔区，物业平均收费率在60%左右，个别矛盾突出的小区收费率不足20%。物业费收缴率低的原因是多方面的，一是业主无法按照有关规定行使物业费决定权，因而拒绝交费。按照2005年我市出台的《北京市物业服务收费管理办法（试行）》的规定，物业收费标准应由业主大会，即全体业主决定。但实际上，在首次业主大会召开之前，物业管理企业通常由开发商指定，物业收费也由其单方制定，业主根本没有选择的余地；二是普通商品住宅物业服务收费缺少指导价格。目前，我市除经济适用房、危改回迁小区物业服务收费实行政府指导价外，普通商品住宅物业服务收费实行市场调节价，收费标准由业主与物业企业协商约定，但业主与物业企业对物业服务的了解程度和期望值存在差异，由于在协商过程中没有权威的参考价格作为依据，很难在合理的基础上达成双方满意的结果，这也是导致收费难的原因之一；三是物业企业服务不到位，业主与物业企业在服务品质和收费标准上存在分歧，业主常以不交物业费的方式表达不满；四是低收入家庭经济承受能力有限，无法支付超过他们支付能力的物业费。
（四）专项维修资金使用率低。截止到2007年4月份，我市按照条例规定共归集商品住宅维修资金130亿元，但是，由于条例规定专项维修资金使用要由业主大会决定并经物业服务区域内全体业主所持投票权2/3以上通过，而我市业主大会成立率又非常低，导致绝大部分小区无法使用这笔经费，目前全市累计支用维修资金415万元，使用率仅3%，有的区县甚至迄今未使用过一笔专项维修资金。
（五）开发建设遗留问题影响物业管理的正常开展。我市小区开发建设遗留问题比较多，在业主入住后，这些问题逐步暴露出来，引起业主不满。主要表现在，一是开发商擅自更改规划，不按标准建设住房和小区配套设施，导致住房质量不合格、销售面积缩水等问题损害业主权益；二是公摊面积划分不明确，小区共用部位、共用设施设备的权属不明晰，导致业主与物业企业发生产权纠纷；三是市政基础设施不配套、服务供应不到位，造成业主生活不便。我们在检查中发现有个区县，37个住宅项目中，因开发建设企业不按规划要求建设，造成近20%的小区配套设施不全，水电气供应不正常，环境绿化较差，业主反映强烈。再加上不少小区既没有按照条例规定采取招投标方式选聘物业服务企业，也没有执行市建委关于“房地产开发企业具有物业管理资质的，不得承接本企业及相关单位开发的新建住宅项目”的规定实行建管分离，仍然由房地产开发企业直接指定自己的附属企业来进行物业服务。我们曾经检查过一个区县，发现该区所有建设单位都是这种情况，根本没有落实条例和市建委的规定要求。在这种情况下，业主一旦对开发企业有不满，就很容易转嫁到这些附属企业身上，拒交物业费，引起物业矛盾和纠纷。
（六）物业管理体制机制不健全。上述五个方面问题之所以产生，与我市物业管理体制机制不健全有一定关系。目前，我市承担物业管理行政职责的主要是市建委物业处和各区（县）物业科，每个部门也就几个人，承担着全市或者各区（县）众多小区的物业管理指导和监督工作，编制少、事务集中，日常监管和处理投诉往往使他们应接不暇，无法满足进一步加强和改进物业管理工作的需要。条例规定“业主大会和业主委员会应当接受居民委员会的指导和监督”，我市第四次城市管理工作会议也明确提出“将居住区物业管理纳入社区建设”，要求加强街道办事处和居委会对物业管理的综合协调和监督指导。但在检查中我们发现，这些要求在很多社区没有得到有效的贯彻落实，物业管理纳入社区建设进展缓慢，街道办事处、居委会等基层组织对物业管理的监督指导缺位严重。监督指导缺位既有街道办事处和居委会因为缺少明确的工作职责和考核机制的原因，也有业主自治组织或者物业服务企业错误地理解小区物业自治权利，对监督指导不配合甚至排斥的原因。我们在检查中就遇到过一个小区，共有900多户家庭，保安把门，墙院高深，小区门口书写“私家花园，禁止入内”的警示牌，街道办事处和居委会与业主委员会、物业服务企业的日常沟通十分困难，更谈不上监督指导。这种类型的小区表现虽然比较极端，但反映了部分业主和物业服务企业片面地强调小区物业管理的自治权利，对社区居民自治管理和小区业主自治管理的监督指导关系没有正确的认识。
（七）物业管理法规不完善。物业管理条例颁布实施以来，为规范物业服务企业和业主行为，明确物业管理各方责权利关系，发挥了积极作用。然而我们在检查中也发现，条例部分内容比较宏观、宽泛、可操作性不强，难以解决目前实际工作的一些具体问题。比如，条例对业主委员会的法律地位、法律责任没有明确规定，对业主委员会的筹备、候选人的资格认定、选举以及运行和监管缺乏可操作性的条款，有关专项维修资金的规定也比较原则，对惜用、滥用专项维修资金的行为缺乏具体细致的监管规定。当前我市的物业管理的立法工作也相对滞后于物业服务行业发展，各种有关物业管理的规定散见于多个市政府有关部门的规范性文件中，既不够系统完整，效力层次也不高。
三、进一步贯彻实施条例的几点建议
深入贯彻实施条例，依法规范和加强物业管理工作，是基层稳定和谐的重要保证，物业管理工作水平的高低直接反映城市的管理水平和政府的依法行政能力，为推进我市物业服务行业健康有序发展，提出如下意见和建议：
（一）充分认识深入贯彻实施条例，规范和加强物业管理工作的重要性和紧迫性，进一步健全物业管理体制和工作机制。
物业管理工作涉及到每一个居民、关系到群众的切身利益，目前出现的一些问题带有一定的普遍性，群众意见多，社会反响大，直接影响到居民群众的安居乐业和基层的稳定和谐。市政府及其有关部门要进一步提高对贯彻实施条例，规范和加强物业管理工作重要性和紧迫性的认识，在继续完善市和区（县）两级政府物业管理职能的同时，认真贯彻落实第四次城市管理工作会议的要求，深入推进物业管理纳入社区建设，进一步健全物业管理体制和工作机制。一是要完善市、区（县）两级物业管理综合协调工作机制，由市、区（县）主管领导牵头，规划、建设、市政管理、园林绿化、工商、公安、消防等各相关部门参加，及时有效地解决物业管理工作的综合性问题。在社区基层也要探索建立由街道、社区党支部、社区居委会、驻区单位、业主代表、物业服务企业等多方参加的综合协调机制，加强对小区物业管理问题的日常沟通、协调、指导和监督；二是要加快推进物业管理纳入社区建设步伐，将业主自治管理纳入社区居民自治管理范畴。要确立街道办事处是推进物业管理纳入社区建设工作第一责任人的地位，明确规定街道办事处、居委会在该项工作中的具体职责、权力和义务，将业主大会、业主委员会依法成立率和业主居民满意率作为考核社区建设工作的重要指标；要针对业主大会、业主委员会成立难这个突出问题，重点加强对业主大会、业主委员会组建和选举工作的监督指导，尽快制定业主大会筹备组成员结构和业主委员会人选的指导标准，规范业主大会和业主委员会组建和选举程序，明确街道办事处、居委会在业委会组建、改选中的具体职责和工作内容；要充分尊重业主大会、业主委员会自治权利，允许业主探索采取物业企业服务管理、社会专业化服务管理、自我服务管理等不同的物业管理模式，不应强求全市物业管理模式的整齐划一；要积极探索建立政府物业管理应急机制。在出现业主大会无法召开履职、业主委员会不作为、物业企业擅自撤离服务等重大事项时，应有应急预案，确保业主有一个稳定、安全的居住环境；三是要研究成立市和区（县）两级房屋管理独立机构，将物业管理职能纳入政府房屋管理机构职能统筹设计，进一步加大物业管理工作力度。根据我市房地产业迅速发展、住宅总量不断增加、房屋管理任务繁重等实际情况，应进一步加强房屋管理制度研究，特别是房屋规划、房屋权属、房屋市场交易、房屋安全、住房保障、物业管理等工作，急需设立专门机构加强管理。所以，建议市、区（县）两级均应独立设立房屋管理机构。在房屋管理机构成立前，要根据实际工作的需要，适当增加物业管理工作人员编制，充实管理力量，使日常监管工作能够真正落实。
（二）加大市场监管力度，规范物业企业行为。
一是规范物业企业服务行为。要严格区分物业服务和市政公用事业服务的界限，把应当由公用事业部门承担的职能从物业企业剥离出去，制定和完善全市统一的物业企业服务标准，作为物业企业提供服务的依据，实现真正意义上的物业服务；二是规范物业企业收费行为。要在广泛听取社会意见的基础上，尽快制定普通商品房住宅小区物业费政府指导价格，进一步完善经济适用房小区、危改回迁小区物业费政府指导价格，保证政府指导价格的权威性和代表性，使业主与物业企业协商约定收费标准时有据可依。同时，采取政府救助措施，给低保家庭提供政策性补贴，解决低收入群体交费难的问题；三是严格物业企业行业的准入和退出制度。要通过企业资质管理、物业招投标管理、企业年审、加大违规处罚等手段，培育和完善物业服务市场，保障业主与物业企业互相选择、平等协商的权利，对房地产开发企业、物业企业强迫业主签订物业服务合同、不按标准提供服务、滥收费等不法行为，要采取包括降低或取消企业资质等级等办法进行严肃处理；四是要加强物业企业交接过程的监管。明确物业项目交接时的验收制度，规范企业进入、退出物业项目时的程序，特别是业主选择新的物业企业时，交接各方要按照法律相关规定进行交接，对于违反交接规定的物业企业，要依法严肃处理，并限时撤出。
（三）加强整顿和管理，妥善解决开发建设遗留问题。
一是要对已建成居住区进行全面普查，对于已经形成的开发建设遗留问题要分类整理，制定整改措施，按照各部门职责落实责任，限期解决。二是对于新建居住区，要加大监督管理力度，努力避免出现新的开发建设遗留问题。要严格规划变更管理，严禁房地产开发建设企业随意变更原有规划方案；要加强竣工验收管理，竣工验收部门应对是否按规划建设、房屋主体结构质量及配套设施建设等方面进行严格把关；要加强房屋销售管理，监督指导房地产开发建设企业与业主就房屋建筑及设备安装质量、附属配套设施、房屋周边环境条件、小区公共设施权属、物业服务及收费标准等内容，依法进行明确具体的约定，避免买卖双方对这些方面认识不一致所带来的物业纠纷；要做好开发建设企业与物业服务企业交接管理，出台物业交接管理的具体政策措施，细化交接时间、交接内容、交接责任规定。
（四）积极探索建立适合老旧小区的长效管理机制。
老旧住宅小区由于建设年代早，受当时条件制约，公共设施不配套、失修、失养情况比较多，居住环境较差，管理水平不高。市政府要继续加大对老旧小区的治理和改造力度，通过制定长远规划，有效筹措财政资金和社会资金，逐步完善老旧小区的服务配套设施，改善老旧小区的居住环境。同时，要按照符合老旧小区实际、尊重居民意愿的原则，区分小区的不同情况和特点，采取灵活多样的物业管理模式，促进老旧小区管理的良性循环。对于配套设施相对独立，较为完善，又有一定规模的老旧小区，可以采取组织召开业主大会并选举业主委员会，依法选聘物业企业，对小区进行物业服务。对于不具备实行物业企业服务条件的小区，可以按照社区民主自治的原则，由社区居委会代表社区居民，依法与房屋和设施设备维修、保洁、保安等专业服务企业签订委托管理和服务合同，专业服务企业按照合同的约定提供服务和收取报酬。也可以由社区居委会组织社区待业、失业人员组成维修、保洁、绿化等队伍，进行自我管理、自我服务。
（五）尽快出台物业管理政府规章，为物业服务行业的健康有序发展提供法制保障。
针对条例规定比较原则、操作性不强的问题，建议总结我市物业管理工作实践经验，结合物权法及物业管理条例有关规定，全面整合现有的物业管理规范性文件，尽快制定统一的市政府物业管理规章，在条件成熟时，也可以制定物业管理地方性法规，对物业管理活动和物业管理各有关主体间的法律关系作出全面、系统的调整和规范。同时，也可以针对目前物业管理中出现的一些突出问题，适时制定和完善单行的操作性强的政策规定。比如，专项维修资金使用管理方面的政策规定有待进一步补充和完善，建立住宅小区共用部位和共用设施定期维修制度，明确强制维修和各类养护的标准及要求；加强对业委会、物业企业、开户银行的指导和监督，明确违规使用维修资金的法律责任；制定切实可行的办法，保障维修资金续筹工作；制定住宅安全应急维修使用专项维修资金的办法和程序，在共用部位、共用设施设备突然发生严重问题或故障的情况下，能够获得资金保障，尽快予以维修，恢复正常使用。此外，由于维修资金事关千家万户的利益，要有定期公布维修资金增值保值情况的规定，接受广大业主的监督。
居住区物业管理是当前社会各界普遍关注的热点问题，也是城市管理和社区建设的难点问题。市政府及其有关部门要以这次执法检查为契机，进一步提高认识，采取切实措施，提升物业管理工作水平，促进物业服务行业健康发展，努力营造整洁、安全、舒适、和谐的社区环境。
以上报告，请予审议。
