[B]对我国现行征地制度的反思[/B]

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摘要：目前农地征用制度改革是当前土地使用制度改革的热点，我国土地征用制度存在着许多问题，其中征地的范围过宽和补偿的标准过低是最主要的弊端。本文通过分析征地制度中的法律缺陷，反思现行土地征用制度中“公共利益”的界定不清和补偿机制不完善两个核心问题，提出完善当前农地征用制度的建议。

关键词：征地制度；公共利益；征地补偿

[B]一．引言[/B]

土地征用（征收）权是宪法特别授予政府的一项权力,凭借这种权力,无论财产所有者是否愿意出售自己的财产,也不管他对财产的主观估价如何,政府均可按照宪法和法律规定的条件强行占有集体和私人财产。世界各国都以公共利益为目的作为征用土地的惟一正当理由,我国也是如此。

当前我国的土地征用制度存在很多问题，影响了社会经济的发展，引起了许多社会问题，其中两个最主要弊病：一是征地的范围过宽，超出了公共利益的范围；二是补偿的标准过低。同时由于我国土地资源的奇缺性及城市化进程的飞速发展,土地越来越成为一种稀缺的资源和众多利益追逐的对象,特别是农村土地所有权和经营权不清,各地在不同程度上存在乱占耕地现象,这都要求进一步完善土地征用制度。

当前集体土地可以直接入市流转，打破了农地转用的单一征地制度。但是集体土地入市尚无专门法律的明确规定和保障，因此当前征地行为仍然是农地转用的主要方式。一些本该由市场解决的非公益项目用地，却仍然采取土地征用的方式来解决，近年就出现了嘉禾、铁门等事件，极大损害了农民的利益，影响了社会效益。因此农地征用制度改革是当前土地使用制度改革的热点，已经刻不容缓，只有完善我国的征地制度，才能保证集体土地市场的发展，建设一个全面发展、更加和谐的现代化社会。

本文主要就“公共利益”的界定不清和补偿机制不完善对现行土地征用制度的缺陷进行分析，并提出改进建议，以完善当前的农地征用制度。本文第二部分现行征地制度法律的缺陷，正因为这些缺陷和矛盾导致了现行征地制度不完善，征用权的滥用和征地范围的任意扩大。第三部分分析了现行征地制度不完善对农民权益的影响。第四部分从社会效益的角度分析现行征地制度不完善对社会的影响。第五部分在前面三个部分的基础上提出了几点建议。

[B]二．现行征地制度法律的缺陷[/B]

1．1998年的《中华人民共和国土地管理法》第一条第四款规定“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”，但第43条同时规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地除外。”显然，除了后面说的2种情况外，任何单位和个人需要土地的时候，必须要先征为国有，不管这种用途符不符合公共利益，这违反了第1条第4款，可见同一部法律前后相互矛盾。

2．《中华人民共和国城市房地产管理法》第8条：“城市规划区内的集体所有土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让”，这就限制了集体土地的用途，被排除在开发土地之外，要想转换为开发的土地，必须先征为国有，不管其是不是符合公共利益。这就显然违反了宪法第10条“城市土地属于国有” “国家为了公共利益需要，可以依照法律规定对土地实行征用”。

由于我国现行法律对征地用途、征地范围规定的矛盾，导致在实践中征地权的滥用和征地范围的任意扩大。

[B]三．现行征地制度对农民权益的影响[/B]

土地是民生之本，也是农民的最大财产。集体土地所有权是重要的财产所有权。世界各国在承认财产权受宪法保护的同时，也都承认合理征用土地的合法性。从这个意义上讲，没有所谓“私有财产神圣不可侵犯”之说，但是“财产是神圣不可侵犯的权利。除非当合法认定的公共需要所显然必须时，且在公平而预先赔偿的条件下，任何人的财产不得受到剥夺。”上述表述并没有将财产权保护的对象限定在私有财产范围内。就我国而言，由于集体所有制与全民所有制的普遍存在，财产权保护的对象，不仅是基于个人所有而产生的财产利益应受保护，基于对集体所有或国家所有的财产而产生用益类财产利益也应当受到保护。所以集体所有的土地在国家征用或被他人使用时，集体土地的所有者有依法得到补偿的权利。但是现行的征地制度对农民的权益的侵害主要有以下三点：

[B]1[/B][B]．补偿标准低[/B]

当前，征地补偿数额是按照土地被征用前3年平均产值若干倍确定的（法律规定最高可达30倍，而东南沿海一些地区已经超过了这个比例）。计算方法被采用向前看的定价方式。马克思曾经指出：按照年收入的若干倍计算土地价格，是地租资本化的另一种表现。而且目前中国规定征用耕地的土地补偿费确实按该耕地被征用前三年平均年产值的若干倍计算的，这种计算方法看起来符合马克思土地定价原理，无懈可击。但是马克思所说的农地价格，是指在买卖前是农地、买卖后依然是农地的价格。但事实却是，农民的土地在征用前是农地，而征用后就不再是农地！因此，必须按其最终用途和价值来决定价格。所以现在补偿标准以农地收益来计算，明显偏低。

[B]2[/B][B]．补偿分配混乱[/B]

目前对于征地补偿的分配缺乏具体细则，造成分配混乱，引发不少冲突纠纷。分配的比例上有的全额到户，有的部分留村，留村的比例又不同；发放时间上，有的一次性发放，有的分若干年；发放对象上，有的按人头发放，有的一半按人口，一般按被征用的土地面积。而且有的地方土地征用补偿的很大一部分也归集体所有，按照现行的法律与法规，即便原来的村社已经全部“农转非”，上述补偿也需要通过所谓的农村集体经济组织来发放。于是，在这个可能子虚乌有的“集体经济组织”掩盖下，农民由于土地征用而产生的补偿利益被牺牲了。

[B]3[/B][B]． 增值收益被剥夺[/B]

一直以来“土地涨价要归公”是被我国所接受的理论。认为土地征用是一个土地用途由农业利用转变为非农开发的过程,它会带来被征用土地资产的巨额增值。这种土地用途变化产生的土地资产增值,和原来土地所有者、使用者的投资和劳动没有任何关系,是土地利用规划或城市规划用途管制的结果。是一个全社会土地资产价值在空间上的再分配过程,它所带来的土地资产增值应当归全社会所有。

但是它忽略的是，原来土地所有者、使用者对土地增值有一项重要贡献，那就是“放弃”农地的所有权、使用权。倘若原来土地所有者、使用者不放弃土地所有权、使用权，那增值从何谈起？放弃一项权利，要有代价。原来土地所有者、使用者本来可以通过农地而获得收入，现在要他放弃，就少了那笔收入。因此，“由自己使用农地的所得”，就构成了放弃使用的一个机会成本。得不到一个合适的出价，他横竖不会放弃本来可以有所得的农地所有、使用权的。所以即使涨价归公合理，也不能全部归公，农民要从中得到一部分增值收益。

[B]4[/B][B]．其他不可避免的影响[/B]

一是在征地过程中，土地征用中还有一些损失永远是不可弥补的。农民为了购买等值的另外一块地，必须花费信息搜寻费用和谈判成本，而且要花费大量的精力。二是要承担风险，因为农民对自己土地的特性非常熟悉，但是对于要购买土地的特性、收益能力不熟悉，这种信息不对称现象可能带来市场风险，导致农民的损失。三是社会关系网的改变，农民对原来居住的环境熟悉，有熟悉、亲密的邻居和朋友等，但随着土地被征用，原有的社会关系网被打破，被征用者必须去熟悉新的环境，重新建立社会关系网。四是长期以来实行的城乡隔离政策和二元社会结构，使城市形成了对农民的天然排斥，失地农民成为处境艰难的城市“边缘人”，成为了真正的“无产者”，变成了“三无”游民。还有诸如大到子女就学问题，小到居住地址、电话号码改变带来的困扰等等，都给农民带来了不可避免的负面影响。

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[B]四．现行征地制度对社会效益的影响[/B]

[B]1[/B][B]．土地配置效率[/B]

目前我国处于经济快速增长的阶段，城市化进程加快，发展面临的许多问题都客观上要求以较低的成本征用土地。但是教低的征地成本不一定导致教高的土地利用水平，反而会造成土地利用的低效率，从而带来社会成本增大。

从社会角度看，土地的技术替代率比投资者的要高，最优的投资组合应该是更集约的利用土地，在图中为A点，此时的资本投入量为K1，土地投入量为L1。如果投资者以低于潜在价值的征地成本获得了土地，则土地的技术替代率会下降，则导致粗放利用土地，在图中为B点，此时资本投入量为K2，土地投入量为L2，则大量的浪费了土地，导致土地的低度利用，增加了社会成本。

[B]2.[/B][B]土地开发时机[/B]

征地成本过低导致了土地开发的延迟，大量土地征而不用，征而迟用。众所周知，土地是不可再生的资源，多征一亩耕地，农民就少了一份生活保障。当前地方政府看到了土地市场的增值潜力，打着“公共利益”的幌子，变相圈地，持地等待开发的最好时机。浙江省2002年底，征而未用的土地共有190亩。投资者对已经征用的土地不珍惜，购买后的绝大多数土地在闲置，这与一般农户生活基建房用地卡的很死形成了鲜明的对比。从社会的角度看，在土地非常稀缺的情况下，这种行为是一种很大的浪费。

[B]3.[/B][B]征地效率[/B]

现行征地制度的征地补偿标准低，表面上看降低了 土地投入的成本，但也给投资者带来征地效率的损失，即延迟成本和交易费用。这是因为土地发展权、收益权被剥夺而征地补偿标准过低，容易引起征地单位和农户陷入无休止的讨价还价，将影响工程进度，担负高额利息，甚至导致最佳市场时机丧失等等。与此同时，长时间的谈判引起的谈判成本，谈判破裂后征地单位借助法律强制征地，农户不断[color=red]上访[/color]，以及法律诉讼，都构成了征地过程中的交易费用。有关机构分析过农民日报收到的192封农民[color=red]上访[/color]信，涉及土地问题的有56次。其中涉及地方政府违法征地、村干部将款项挥霍、对于农民补偿不合理的有23次。如果说，写信还是农民表达诉求的温和形式，那么，亲自进京[color=red]上访[/color]则具有了更多的行动性，对于城乡稳定都有直接刺激，而且也影响到政府的形象，引发政府的诚信危机。因此，从整个社会考虑征地的效率与社会效率问题，就必须考虑这些问题。

上图是征地补偿标准与延迟成本、交易费用之间的关系：当征地标准处于较低的B点时候，延迟成本和交易费用很高，为C点；反之，当征地标准处于较高的A点时候，延迟成本和交易费用较低，为D点。这条关系曲线的斜率是递减的， 即随着征地补偿标准的降低，延迟成本、交易费用的增长的幅度呈上升的趋势。所以要权衡征地补偿标准与延迟成本、交易费用，找到一个平衡点，达到较高的、兼顾社会利益与私人利益征地效率。

[B]五．完善现行征地制度的几点建议[/B]

[B]1[/B][B]．严格限定征地目的和范围，推动集体土地的流转[/B]

这是控制农地非农化，确保失地农民权益的重要环节。如前所述，征用目的是“公共利益”，为减少、避免政府滥用征地权力，任意扩大征地适用范围，参照国际上有关国家《征地法》的规定，应对征地范围作严格的限定，主要包括:

（1）国防、军事需要；

（2）国家和地方政府需要修建的铁路、公路、河川、港湾、供水排水、供电、供气等建设事业；

（3）国家和地方需要修建的政府的机关，以及非营利性为目的研究机关、医院、学校等事业单位。

但是,什么是“公共利益的需要”却很难找到一个准确的具体答案。在我国社会主义市场经济建立和完善过程中,投资主体多元化,不同的投资主体对同一类型的投资目标不同,也很难划清某一行业是经营性的,还是非经营性的.例如,在一般情况下教育用地是属于非赢利性的非经营性用地。但是,随着社会办学和教育产业化经营,办学的动机是非常明确的,是为了追求利润,它显然是属于赢利性的,这类教育用地就不能完全视为非经营性用地。

政府的功能主要是降低社会交易成本,从而提高社会福利水平。所以,土地征用范围的确定,作为一种制度安排,是否符合“公共利益”,应当看它是否降低了社会交易成本,对社会福利水平的提高是否能够做出贡献。土地征用本质上是政府为社会服务的行为,它应当维护社会公平,促进土地产权的合理转移。我国目前征地范围过宽的问题,与政企不分有很大关系。征地范围应当和我国政府有效管理的能力相适应,同我国经济管理体制改革和政府职能转变相协调。

凡属于营利性项目，都不能纳人征地适用范围。对营利性行业用地的取得可交由农村集体土地使用权市场来完成，由农村集体土地所有者，特别是由作为土地使用者的农民与土地受让方进行面对面交易，这样，便于将土地征用权限定在一个较窄的范围内，体现保障农民权益和保护耕地的最终目的的要求。为此，应修改立法，允许集体土地人市。使国有土地市场和集体土地市场构成了完整的、统一的土地市场。当然，国家必须采取相应调控措施与之相配套，如用途管制、数量控制以及必要的审批程序，否则会出现因追求土地使用权转让收益而导致大量耕地非农化的现象。

[B]2[/B][B]．确立新的土地征用补偿原则，完善农民安置的途径[/B]

前面已谈到，征地补偿标准应该按照市场价值。那么再假定一个农民的土地被征用，政府完全按照该土地的市场价值给予补偿。农民可以用这笔补偿金到市场上购买一块收益能力完全相同的土地。那被征用者会觉得乐意接受吗？事实上，被征用者仍然会觉得不公平。这在经济学中称为价值衡量不对称。因为人们对于失去的土地的评价往往要高于在市场上购买同等数量土地所愿意支付的价格。这种差距可能的原因是人们在购买的时候会受到可支配收入的限制，愿意支付的价格较低，而在索取补偿的时候不存在这个问题，所以索取补偿希望较高。另外，土地用途的转换会导致土地的收益能力的不断上升，所以购买价格应该高于土地现在的市场价值。

现在很多国家，法律给予被征地者的补偿往往要高于土地的市场价值。在本国也应该尝试这种做法，可以改变了一次性补偿的做法，把补偿标准过一段时间调整一次，分期支付作为土地的合作回报。使被征地农民的生产生活有了长期稳定的保障。还可以尝试土地使用权入股等征地补偿安置方法。

[B]3[/B][B]．规范土地征用管理，健全纠纷裁决机制[/B]

农民作为与土地关系最密切的群体，为什么在土地交易过程中却处于最没有地位的位置？《土地管理法实施条例》规定先行的土地征用的审批权在省级以上政府，按照这一规定，很多土地征用纠纷均需由省级人民政府或国务院来裁决，由于没有具体的措施，失地农民的权益受到侵犯时，大多数申诉无门。所以，建议一是将裁决的权利赋予市级人民政府，减少行政成本，提高了行政效率，同时能方便农民。建立公正、公平、合理的裁决处理程序，当矛盾不可调和时必须要有仲裁机构居中裁判，看看政府是否真正是出于公共利益的需要，是否补偿合理公正，实现公正和平衡。可以通过建立公众参与、公开查询、听政举报等制度，加强对土地征用过程的监督，规范征地行为。

[B]参考文献：[/B]

[1]徐建春.土地管理与国土规划新探.中国大地出版社,2002

[2]周其仁.农地产权与征地制度.经济学季刊,2003

[3]周诚.怎样补偿才算公正.中国土地,2004(1)

[4]朱林兴.关于改革征地制度的一些思考.上海市经济管理干部学院学报,2004(1)

[5]刘卫东,楼立明.对我国土地征用及其管理现状的反思. 浙江大学学报,2004(1)

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[8]萧君.关于农地征用补偿问题的思考.改革探索.2004(1)

[9]杜新波.现行法律框架下农地征用机制缺陷与对策分析.中国房地产,2004(2)

[10]Kahneman D.KneschJ.L.and Thaler R.H.————The Endowment Effect,Journal of Economic Perspectives,Vol.5.NO.1